Ti fidi di me? L’affidamento dal Titanic al Giudice Amministrativo. Commento a Cons. Stato sez. IV 18.12.23 n. 10976)

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Sant’Agostino si interrogava su cosa fosse il tempo. Il Consiglio di Stato, più modestamente, offre una ampia, argomentata e convincente definizione dell’affidamento del privato verso l’amministrazione, in materia urbanistica.

Il Consiglio di Stato (sez. IV 18.12.23 n. 10976), come il Jack del Titanic, spiega quando Rose si può abbandonare all’indietro, facendo affidamento sul fatto di non cadere.

Il fatto concreto: dopo aver pagato 175 milioni di euro un immobile, acquistato con procedura ad evidenza pubblica dal Comune di Milano, la società proprietaria dopo poco tempo vede che il Comune cambia il piano urbanistico (PGT), in modo da svalutare i beni acquistati.

Il Nuovo PGT (2019), infatti, non individua tale immobile tra quelli (indicati in una apposita carta) cui è consentito applicare la normativa urbanistica precedente. Per tale motivo (mancata applicazione della normativa precedente) non è più valido il valore dell’immobile, il c.d. Pirellino, composto da due immobili di 25 e 7 piani oltre agli interrati. Va precisato che il valore di acquisto del bene ex comunale era stato calcolato sulle possibilità di sviluppo della normativa del PGT precedente (2012) che aveva indotto la società a spendere 175 milioni di euro per l’acquisto. Tale valore era stato tradotto in una stima che aveva preceduto la vendita dal Comune al privato.

L’appello argomenta l’illegittimità della scelta pianificatoria, facendo leva sul legittimo affidamento che sarebbe maturato in considerazione di una serie di concomitanti circostanze verificatesi nel corso della vicenda amministrativa.

Il quesito che il Giudice ha dovuto risolvere è il seguente: esiste un affidamento del privato -in un caso come questo di vendita dall’amministrazione al privato- a che le norme non vengano cambiate dal PGT, benché non ci sia una convenzione urbanistica firmata (caso classico di affidamento tutelato da un onere dell’amministrazione di motivazione “rafforzata”)?

Il Consiglio di Stato, esaminato il caso molto particolare, afferma esistere un affidamento del privato ed annulla il PGT (nella parte limitata al caso di specie), imponendo un obbligo di motivazione rafforzata al nuovo esercizio del potere amministrativo, ma soprattutto tracciando i confini del concetto di “legittimo affidamento” in materia urbanistica, dove la discrezionalità dell’amministrazione è amplissima.

La fiducia è…

Leggendo le sentenze come si fa con i bigliettini dei “Baci Perugina”, si impara che per fiducia/affidamento si intende:

1. una “buona fede ragionevolmente riposta”. Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, l’affidamento costituisce un “principio regolatore di ogni rapporto giuridico”, compresi quelli di diritto amministrativo (Cons. Stato, Ad. plen., 29 novembre 2021 n. 20, §. 6), “che trae origine nei rapporti di diritto civile e che risponde all'esigenza di riconoscere tutela alla fiducia ragionevolmente riposta sull'esistenza di una situazione apparentemente corrispondente a quella reale, da altri creata.” (Cons. Stato, Ad. plen., 29 novembre 2021 n. 20, §. 5; nella sentenza Cons. Stato, Ad. plen., 29 novembre 2021 n. 19, §. 11).
2. ma anche il “convincimento ragionevole” della spettanza di un bene della vita (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 20 del 2021, §. 17, ribadita da Cons. Stato, sez. IV, 31 luglio 2023 n. 7406, §. 2.3.2.).
3. o, ancora, “l’aspettativa al mantenimento nel tempo del rapporto giuridico sorto a seguito” dell’attività della pubblica amministrazione (Cons. Stato, Ad. plen., n. 19 del 2021, §. 11, che richiama il decisum di Cons. Stato, VI, 13 agosto 2020, n. 5011);
4. infine l' "aspettativa del privato alla legittimità del provvedimento amministrativo rilasciato”, che se frustrata può essere fonte di responsabilità della prima” (Cons. Stato, Ad. plen., n. 20 del 2021, §. 6).

I limiti all’affidamento

L’affidamento del privato si configura in ragione del convincimento ragionevole del legittimo esercizio del potere pubblico e del convincimento ragionevole dell’operato dell’amministrazione conforme ai principi di correttezza e buona fede, individuandosi in ciò il duplice parametro “al quale ancorare” “la fiducia”, “il convincimento” o “l’aspettativa” del privato (così, Cons. Stato, Ad. plen. n. 19 del 2021, §. 14).

Ma, di contro, vi sono i poteri attribuiti all’amministrazione che creano dei “limiti fisiologici” alla tutela dell’affidamento, riconducibili alle caratteristiche del rapporto amministrativo ed alla esigenza di proteggere anche altri principi ritenuti pari-ordinati o superiori alle aspettative di profitto dei singoli. La sentenza riporta numerosi esempi.

Proprio la materia della pianificazione urbanistica e l’esercizio dei relativi poteri da parte delle amministrazioni territoriali e locali coinvolte, hanno costituito un “banco di prova” della tutela del principio e dei suoi limiti.

In sintesi, questo "bilanciamento” ha trovato origine nell’Adunanza plenaria n. 24 del 1999, i cui principi sono stati rilevanti per la decisione della controversia, risultano ancora attuali e seguiti dalle più recenti sentenze di questa Sezione (ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 13 giugno 2023, n. 5799; 10 maggio 2023, n. 4749; 05 agosto 2022, n. 6952; 10 febbraio 2022, n. 963).

La pronuncia citata ha affermato, in primo luogo, che il provvedimento di approvazione del piano regolatore generale o di una sua variante generale compartecipano della natura di atto generale e di atto normativo “nel quale le scelte urbanistiche di carattere generale non devono, di massima, essere sorrette da altra motivazione oltre quella che è dato evincere dall’esame dei criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione del piano”. Questa è la regola generale.

I casi di legittimo affidamento

Esiste l’eccezione alla regola. L’Adunanza Plenaria, con la sentenza n. 24 del 1999, ha affermato che in determinate occasioni anche lo strumento urbanistico generale richiede una “motivazione specifica di certe scelte” e ha individuato nell’ambito della casistica in cui questo avviene le “ipotesi nelle quali vi è un affidamento qualificato del privato”.

I casi “classici” di affidamento del privato (tutelati dalla giurisprudenza) sono:

1) le ipotesi di precedente convenzione di lottizzazione o di accordi di diritto privato intercorsi tra il comune e i proprietari delle aree,

2) il caso del privato che abbia ottenuto un giudicato di annullamento di un diniego di concessione edilizia o di un silenzio-rifiuto su una domanda edilizia, in ordine alla pretesa di variante di nuove previsioni urbanistiche rilevanti in quanto sopravvenute nel corso del giudizio (dandosi continuità, così, ai principi enunciati da Cons. Stato, Ad. plen., 8 gennaio 1986, n. 1).

La tutela del legittimo affidamento rispetto all’esercizio dei poteri di pianificazione viene effettuata attraverso l’obbligo di motivazione di quelle scelte dello strumento urbanistico che costituiscono “casi specifici”.

Il caso del “Pirellino”

Nel caso concreto, non vi erano le due ipotesi “classiche” di affidamento (convenzione urbanistica o giudicato di annullamento del diniego del titolo edilizio).

Tuttavia, la sentenza (Cons. Stato sez. IV 18.12.23 n. 10976) ha valutato a favore del privato appellante le seguenti circostanze:

1. la circostanza che lo svolgimento del procedimento di alienazione dell’immobile è stato effettuato sul presupposto dell’applicazione della disciplina del PGT 2012, che si è riflessa in atti fondamentali del procedimento di vendita, quali, in particolare, il bando che ha dato avvio al procedimento di alienazione e la stima del valore economico del bene, effettuata nell’anno 2013 e nell’anno 2018 dall’Agenzia delle Entrate, che, verosimilmente, hanno influenzato la volontà contrattuale dell’acquirente.
2. la conclusione di un contratto di vendita di un bene comunale che, al tempo della stipulazione, aveva una più favorevole disciplina urbanistica, mentre, subito dopo, ha visto mutata quella disciplina in senso deteriore, per l’effetto dell’attività pianificatoria del medesimo ente locale, il quale aveva però impostato le trattative sul presupposto del più favorevole regime urbanistico.
3. la compresenza, nel medesimo arco temporale, di due procedimenti amministrativi (vendita al privato e approvazione del PGT) portati avanti dal medesimo ente sul medesimo bene. La tendenziale sincronia dei procedimenti, la loro riferibilità alla medesima amministrazione procedente, le caratteristiche concrete del bene, di ingente valore economico e di preclaro rilievo urbanistico, costituiscono elementi che possono ragionevolmente aver indotto l’acquirente a confidare sulla stabilità dei presupposti caratterizzanti le trattative e sulla “coerenza” fra la precedente disciplina urbanistica e quella successiva.

L’affidamento del privato può considerarsi sorto e qualificabile come “legittimo”, in quanto maturato in presenza di una serie di concomitanti circostanze che si reputano idonee a far sorgere e consolidare “la fiducia”, “il convincimento”, “l’aspettativa” del privato sulla persistenza di quel regime urbanistico (PGT 2012) che disciplinava il compendio immobiliare in concomitanza con le “operazioni di vendita”.

La “salomonica” decisione

Il Consiglio di Stato ha così stabilito che può dirsi sussistente la situazione di legittimo affidamento del privato e, conseguentemente, ha dichiarato l’illegittimità della delibera di approvazione del PGT nella misura in cui questi atti non enunciano una motivazione specifica relativa alla scelta di pianificazione di mancata inclusione del bene tra quelli che fruiscono della disciplina precedente (PGT 2012).

In questo caso, l’obbligo di (puntuale) motivazione costituisce il “punto di equilibrio” per salvaguardare l’affidamento legittimamente configuratosi in capo al privato titolare dell’interesse legittimo proprietario e l’attribuzione del potere di pianificazione dell’amministrazione da parte dell’ordinamento. Per converso, contrariamente a quanto sostenuto dalla società appellante, la tutela del legittimo affidamento del proprietario non può declinarsi come preclusione al pieno dispiegarsi del potere di pianificazione urbanistica.

Dal Consiglio di Stato un monito alla possibile “ubris” (superbia) del pianificatore, ricordandogli che– come per l’ Uomo Ragno”- a grandi poteri corrispondono grandi responsabilità.