28 Luglio 2020

La proroga automatica senza gara delle concessioni marittime demaniali: una storia (infinita) tutta italiana

ANTONIO PAVAN

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Abstract

La proroga delle concessioni demaniali marittime è stata oggetto, nel corso degli ultimi anni, di un accesso dibattito giurisprudenziale e normativo.

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Il dato normativo

La disciplina della proroga delle concessioni demaniali marittime, in assenza del preventivo esperimento di una procedura ad evidenza pubblica, è stata introdotta dapprima con l’art. 1, comma 2 del d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, come sostituito dall’art. 10, comma 1, della l. 88 del 2001, mediante il quale veniva fissata la durata della concessione in sei anni, con rinnovo automatico alla scadenza per altri sei anni e così successivamente ad ogni scadenza. La ratio sottesa a questa norma, poi abrogata dall’art. 11, comma 1, l. 217/2015, è stata ripresa da diverse disposizioni nazionali nel corso degli anni. In un primo momento, dalla l.221/2012, di conversione del d.l. 179/2012, che ha prorogato sino al 31 dicembre 2020 la validità delle concessioni demaniali marittime in atto e, successivamente dall’art. 1, comma 682, l. 145/2018, che ne ha esteso la portata sino al 31 dicembre 2033. Gli automatismi messi in atto dal legislatore hanno sollevato, tuttavia, forti critiche, tanto da sollecitare l’intervento dell’Unione Europea.

 

I recenti orientamenti giurisprudenziali

La Corte di Giustizia Europea, chiamata a decidere, a seguito di rinvio pregiudiziale, una controversia sul tema, ha emanato la, ormai celebre, sentenza del 14 luglio 2016 (cause riunite, C-458/14 e C-67/15) mediante la quale ha stabilito che la proroga automatica (ed indiscriminata) delle autorizzazioni demaniali marittime e lacuali in essere per le attività turistico – ricreative (in assenza di qualsiasi procedura di selezione tra i potenziali candidati), si pone in palese contrasto, in primis, con la disciplina specifica prevista dall’art. 12, comma 2 della Direttiva n. 2006/123/CE (c.d. “Bolkenstein”) del Parlamento europeo e del Consiglio, che esclude la previsione di una procedura di rinnovo automatico delle autorizzazioni (nelle quali sono state ricomprese le concessioni marittime) e altresì con l’art. 49 TFUE in materia di restrizione alla libertà di stabilimento, rendendo praticamente impossibile a qualsiasi altro concorrente l’accesso alle concessioni in scadenza.

Tale ricostruzione è stata successivamente confermata da diverse sentenze del Consiglio di Stato (ex multis, C.d.s., sez. VI, n. 2890/2019), e da ultimo anche dalla sentenza n. 7874 del 18 novembre 2019, sempre del Consiglio di Stato, che ha sancito, in via generale, l’illegittimità della normativa sulle proroghe ex lege della scadenza delle concessioni demaniali, in quanto equivalenti ad un rinnovo automatico di per sé ostativo ad una procedura selettiva. In ottemperanza all’orientamento giurisprudenziale europeo, il Supremo Consesso ha poi ribadito che la proroga automatica delle concessioni del demanio marittimo a chi sia già titolare, determina una disparità di trattamento tra operatori economici mediante preclusioni ed ostacoli alla gestione dei beni demaniali oggetto di concessione. Da ciò deriva, pertanto, l’illegittimità della normativa nazionale di cui alla l. 145/2019 recante la proroga generalizzata e automatica delle concessioni demaniali in essere sino al 2033, in quanto in aperto contrasto con i principi eurounitari di par condicio, imparzialità e trasparenza.

Di fronte al contrasto tra disciplina interna e normativa europea, la sentenza citata ha stabilito la necessità di disapplicare le disposizioni nazionali che prevedono proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime, ritenendo che «è ormai principio consolidato in giurisprudenza quello secondo il quale la disapplicazione della norma nazionale confliggente con il diritto eurounitario, a maggior ragione se tale contrasto è stato accertato dalla Corte di giustizia UE, costituisca un obbligo per lo Stato membro in tutte le sue articolazioni e, quindi, anche per l'apparato amministrativo e per i suoi funzionari, qualora sia chiamato ad applicare la norma interna contrastante con il diritto eurounitario (cfr. anche Cons. Stato, Sez. VI, 23 maggio 2006 n. 3072)», e ciò in conformità con il rimedio di soluzione delle antinomie tra l’ordinamento interno e quello dell’Unione previsto dall’ art. 117 Cost.

 

La legge di conversione del decreto c.d. “Rilancio”

Da ultimo, il legislatore, con la legge di conversione del decreto c.d. “Rilancio” (l. 77 del 17 luglio 2020), è intervenuto sul tema, rafforzando, nuovamente, il prolungamento dei titoli sino al 2033. Ai sensi dell’art. 182 co. 2 del provvedimento citato, infatti, è stata prevista la sospensione dei procedimenti amministrativi volti alla nuova assegnazione delle concessioni demaniali marittime o alla riacquisizione al patrimonio pubblico delle aree demaniali, sino al termine previsto dalla l. 145/2019.

 

Conclusioni

Sebbene il risoluto intervento del legislatore nazionale sia mosso da nobili intenzioni (contenere i danni causati dall'emergenza epidemiologica da COVID-19), non si può fare a meno di evidenziare che una previsione normativa di questo tenore si pone, ancora una volta, quanto meno formalmente, in contrasto con l’ordinamento europeo. È dunque certo che questa vicenda non è destinata ad avere vita breve.

A fronte della rinnovata mancata ottemperanza alla disciplina contenuta nella Direttiva c.d. Bolkestein da parte dell’Italia, infatti, è probabile (rectius certo) che la Commissione Europea dia avvio all’ennesima procedura di infrazione nei confronti dello Stato italiano.

 

 

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