04 Luglio 2018

La bonifica dei siti inquinati e la posizione del proprietario incolpevole

di GIOVANNI DE VERGOTTINI

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Abstract

Nel corso degli ultimi anni la giurisprudenza si è ripetutamente interrogata in merito alla responsabilità ambientale del proprietario e, in particolare, alle condizioni in forza delle quali possa ritenersi sussistente. Tuttavia, detta tematica deve essere valutata ed inquadrata nella più generale disciplina normativa prevista per la responsabilità ambientale ed ai connessi obblighi di provvedere tenendo conto dei principi nazionali e comunitari di c.d. precauzione ambientale e pure quelli più generali di ragionevolezza e proporzionalità.

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Il d.lgs. 152 del 3 aprile 2006, recante il Codice dell'ambiente (d’ora in poi ‘Codice’) ha chiarito che ai sensi dell'art. 244, comma 2 Codice gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al quale sia oggettivamente imputabile l'inquinamento in quanto lo abbia causalmente determinato. Qualora, il responsabile non sia individuabile o non provveda (e non provveda spontaneamente il proprietario del sito o altro soggetto interessato), gli interventi che risultassero necessari sono adottati dalla p.a. competente (art. 244, comma 4). In tal caso, le spese sostenute per effettuare gli interventi potranno essere se del caso recuperate in rivalsa verso il proprietario, che risponderà nei limiti del valore di mercato del sito a seguito dell'esecuzione degli interventi medesimi (art. 253, comma 4). Ne deriva che, proprio a garanzia di tale diritto di rivalsa, il sito è gravato di un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare (art. 253, comma 2). Tali dati normativi sono ormai condivisi da tutti gli operatori del settore e, di recente, sono stati ulteriormente illustrati anche dalla sentenza del Cons. Stato Sez. VI, 28.12.2017, n. 6138.

Ebbene, il Codice ha disposto in tal senso in piena aderenza al principio comunitario "chi inquina paga" – ora contenuto nell’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea – e altresì nel solco del perseguimento degli obiettivi principali sui quali si basa l'azione Europea in materia ambientale di cui alla direttiva 2004/35/CE.

In tale quadro normativo giuspubblicistico multilivello (cui nella pratica si correlano spesso anche profili di rilievo civile e/o penale) il Giudice Amministrativo italiano (1) e la Corte di Giustizia (2) hanno affermato “che sia nelle ipotesi di danno ambientale disciplinate dalle previsioni della direttiva 2004/35/UE, sia in quelle che restano regolate dalle sole previsioni del 'Codice ambientale', non sono configurabili ipotesi di responsabilità svincolata persino da un contributo causale alla determinazione del danno; che il sub-sistema normativo di cui al decreto legislativo n. 152 del 2006 reca un preciso criterio di imputazione della responsabilità da inquinamento (il quale si innesta sulla più volte richiamata sussistenza di un nesso eziologico), non ammettendo ulteriori, diversi e più sfavorevoli criteri di imputazione (i quali, pure, sono conosciuti da altri settori dell'ordinamento); che, in particolare, il vigente quadro normativo nazionale non ammette un criterio di imputazione (…) basato sulla sorta di "responsabilità di posizione" a carico del proprietario incolpevole” (così Cons. Stato n. 6138/2017, cit.).

Per completezza espositiva e di analisi, tuttavia, deve anche ricordarsi che sulla tematica è intervenuta anche la pronuncia della Corte di Giustizia UE, Sez. II 13 luglio 2017, n.129 in causa C-129/16. In tale decisione, nell’esaminare taluni profili di possibile confliggenza tra la normativa europea e la legge ungherese in materia di protezione ambientale, la Corte di Lussemburgo ha stabilito che i principi europei in materia ambientale “non ostano a una normativa nazionale che identifica, oltre agli utilizzatori dei fondi su cui è stato generato l’inquinamento illecito, un’altra categoria di persone solidamente responsabili di un tale danno ambientale, ossia i proprietari di detti fondi, senza che occorra accertare l’esistenza di un nesso di causalità tra la condotta dei proprietari e il danno constatato, a condizione che tale normativa sia conforme ai principi generali di diritto dell’Unione, nonché ad ogni disposizione pertinente dei Trattati UE e FUE e degli atti di diritto derivato dell’Unione". Tuttavia, un’eventuale responsabilità solidale di tal fatta è ammissibile ove abbia la finalità di assicurare una certa diligenza da parte del proprietario non colpevole, così spronandolo ad adottare misure volte a minimizzare i rischi di danni ambientali e quindi assicurando il rispetto del principio di prevenzione del danno ambientale.

Ad ogni buon conto, la questione della responsabilità del proprietario che non abbia causato l’inquinamento è già stata oggetto anche di altre pronunce da parte della Corte UE nelle quali, però, sostanzialmente era stato escluso che colui che non abbia creato l'inquinamento possa essere chiamato a risarcire il danno. In questo filone si segnalano, tra le altre, la sentenza Standley (3) nonché la sentenza sul caso della petroliera Erika (4) e la sentenza ERG (5) che si evidenzia per aver stigmatizzato la possibilità di stabilire la sussistenza del nesso causale tra la condotta tenuta e l’inquinamento verificatosi anche per presunzioni.  

È proprio in questo contesto che, a parere dello scrivente, va letta la sentenza della Corte di Giustizia del luglio 2017.

Alla luce di tutto quanto sopra precede può dunque affermarsi quanto segue.

In forza del Codice dell’ambiente così come letto dalla giurisprudenza interna e in ragione dalla suddetta Corte UE 4 marzo 2015 C-534/13 l’obbligo di effettuare la bonifica non spetta al proprietario che non abbia causato l'inquinamento.

Tuttavia, fermo restando il principio del “chi inquina paga”, l’indicazione che pare potersi trarre dalla suddetta sentenza Corte di Giustizia UE 129/2017 è un’altra.

Il proprietario può essere coinvolto nell’obbligo di bonifica e in quello di risarcimento del danno ambientale qualora, in via omissiva, non abbia diligentemente vigilato sulla condotta dell’utilizzatore. Ma in fin dei conti, tale assunto non sembra diverso da quanto già affermato dalla maggioritaria giurisprudenza amministrativa italiana.

Quindi, onde rispettare anche i principi nazionali e comunitari di cd. precauzione ambientale e pure quelli più generali di ragionevolezza e proporzionalità, non si può affermare che ad oggi sia ammessa una forma di responsabilità oggettiva in capo al proprietario incolpevole tout court.

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  1. Cfr. ex plurimis, Cons. St., sez. VI, 550/2016; Cons. St., sez. VI, 3544/2015
  2. Con sentenza del 4.3.2015 emessa in causa C-534/13 a seguito della rimessione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con ord. 25.9.2013 n. 21
  3. 29 aprile 1999 C-293/97
  4. Corte Ue 24 giugno 2008 C-188/07
  5. Corte UE 9 marzo 2010 C-378/08

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